馬懷德。中國政法大學副校長、中紀委特約監(jiān)察員。圖/CFP

　　十八大以來，中國共產黨通過強化中央巡視、開通網(wǎng)上舉報、踐行八項規(guī)定、開展群眾路線教育實踐活動等一系列舉措，依法依紀嚴懲黨政公職人員的腐敗腐化行為，贏得了廣泛的民眾支持和普遍的國際贊譽。

　　十八屆三中全會提出，必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。

　　本周在北京召開的十八屆四中全會專題研究“依法治國”。分析人士預料，反腐敗法治化、制度化將成為中國共產黨進一步著力解決的問題。

　　持續(xù)兩年的“反腐風暴”成績卓著，出臺“八項規(guī)定”、反對“四風”、加強中央巡視組巡視……十八大以來，中央始終以“零容忍”的態(tài)度懲治腐敗，一大批腐敗分子被清除出黨員干部隊伍，并受到黨紀國法的懲罰。但當前，黨紀與國法、行政規(guī)定與法律條文之間還存在一些縫隙，對一些貪腐行為法律的剛性約束還不夠硬實。

　　一位受訪專家對新京報記者表示，如何治理上述“法外之地”，使黨紀與國法、行政規(guī)定與法律條文之間“無縫對接”，可能將是四中全會探討的議題之一。

　　A06版-A07版采寫/新京報首席記者 王姝

　　10月11日，距離十八屆四中全會召開還有9天。中紀委在這一天內宣布兩名省部級官員被調查：國家行政學院常務副院長何家成和江蘇省原省委常委、秘書長趙少麟。至此，十八大以來被調查的省部級及以上官員已達50名。

　　據(jù)新京報統(tǒng)計，2003年至2011年近10年間，落馬的省部級官員共計72人。而十八大至今不到兩年，在省部級官員防腐這一項上的成績已相當于過去十年的70%。

　　中紀委特約監(jiān)察員、中國政法大學副校長馬懷德和中紀委特約監(jiān)察員、中國人民大學廉政建設研究中心主任周淑真等受訪專家認為，十八大以來的高壓反腐，致力于打造“不敢腐”態(tài)勢；正在召開的四中全會將就如何筑牢“不想腐”、“不能腐”的機制，謀篇布局，“用法治思維和法治方式反腐，中央領導早已明確方向，法治反腐已提上日程”。

　　【新方向】

　　用法治思維和法治方式反腐

　　“新形勢下，我們黨面臨著許多嚴峻挑戰(zhàn)，黨內存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決。全黨必須警醒起來?！?012年11月15日，當選中共中央總書記當天，習近平在十八屆中央政治局常委與中外記者見面會上如是說道。

　　一場影響深刻的反腐戰(zhàn)役，由此展開。

　　兩月后的2013年1月22日，在十八屆中紀委二次全會上，習近平對反腐作出進一步部署，“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規(guī)制度建設，讓法律制度剛性運行。”

　　在福建省人大常委會法制工作委員會主任、福建省紀委原副書記張大共看來，習近平的上述要求，確定了法治反腐新方向。

　　在《關于法治反腐的思考》一文中，張大共提出，新中國成立以來的反腐，經(jīng)歷了運動反腐、權力反腐、制度反腐、法治反腐四個時期。

　　他逐一分析了前三個時期的“軟肋”：運動反腐，依靠大規(guī)模的群眾運動懲治腐敗，但腐敗是個慢性病，解決起來不可能一蹴而就；權力反腐，容易因領導者的改變而改變，因領導者注意力的轉移而轉移；制度反腐，黨紀政紀大多缺少與其配套的具體規(guī)定，在實際操作中缺乏強制性和約束力。

　　“法治反腐是制度反腐的新超越”，張大共稱，“通過制定和實施法律，限制和規(guī)范公權力行使的范圍、方式、手段、條件和程序，使公權力執(zhí)掌者不能腐敗、不敢腐敗，從而達到減少和消除腐敗的目標”。

　　清華大學廉政與治理研究中心主任任建明認為，反腐方向的調整，反腐戰(zhàn)略目標也隨之轉變。

　　他認為，直到十八大才首次明確提出反腐戰(zhàn)略目標：“建設廉潔政治”，做到“干部清正、政府清廉、政治清明”?！耙恢痹诜锤?，卻始終無法控制腐敗蔓延勢頭的嚴酷現(xiàn)實表明，敢于提出這樣一個明確具體的目標，肯定是一個極大的挑戰(zhàn)，難能可貴”。

　　北京大學法學院教授姜明安對新京報記者說，國內首個反腐法治研究機構、反腐敗司法研究中心已于今年6月成立。姜明安和中國政法大學終身教授陳光中、中國社科院榮譽學部委員李步云等法學泰斗，擔任反腐敗司法研究中心的顧問。同時擔任顧問的還有中紀委常委和最高法、最高檢的高層領導，“陣容強大，足見中央對反腐法治研究的重視”，姜明安說，設立該機構的宗旨之一就是加強反腐立法，研究反腐刑事司法政策和策略、依法反腐司法職能。

　　【新路徑】

　　治標是為治本贏得時間

　　也是在2013年1月22日的十八屆中紀委二次全會上，當習近平提出“用法治思維和法治方式反腐”的要求時，中紀委書記王岐山對反腐路徑作出了具體部署，“堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間”。

　　反腐研究專家李永忠接受新京報記者采訪時說，“治標為治本贏得時間”的“靈魂”就在于四個字，“贏得時間”。

　　“為長遠的治本規(guī)劃贏得時間，為解決腐敗呆賬和存量贏得空間”，李永忠表示，“政治體制改革、金融體制改革和紀檢監(jiān)察體制改革，都在推進過程中，因此不可能以治本為主，治標是權宜之計，權宜就在于贏得時間”。

　　李永忠、馬懷德、周淑真、任建明等受訪專家都認為，十八大迄今的反腐效果，已達成了“治標為治本贏得時間”的戰(zhàn)略初衷。

　　不到兩年50名省部級及以上官員落馬，既有中央政治局前常委，還有軍隊前高層，“‘打虎拍蠅’的力度改革開放以來前所未有，”上述受訪專家評價說。

　　與“打虎拍蠅”同時推進的是不斷“擴容”的“治本”之策。

　　馬懷德、周淑真認為，從“八項規(guī)定”、“反四風”，到《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》；從中組部六號文件明確“裸官”任職“負面清單”，到31個省區(qū)市全面推進的“裸官”排查調崗，以及國務院正在推進的行政審批制度改革，陸續(xù)取消和下放的632項行政審批事項，“都是從制度層面，根除誘發(fā)腐敗的土壤”。

　　上述受訪專家指出，紀檢系統(tǒng)作為反腐主力，此前存在“雙重領導”等問題。三中全會提出的紀檢體制改革方向，即“兩個‘上’為主”，查辦案件的事權和干部提名的人權“上提”；“兩個全覆蓋”，即中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構全覆蓋，巡視工作全覆蓋，“突破了紀檢體制的障礙，強化了紀檢部門的獨立性”。

　　據(jù)新京報記者了解，三中全會確定的紀檢體制改革方向，中紀委已細化為7個主要任務，并制定了“2017年基本完成”這一時間表。以其中的“雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委領導”任務為例，中紀委已選定河北、浙江、河南、廣東、陜西5省和國資委、商務部、海關總署3個部委為試點，要求試點單位查辦腐敗案件直報中紀委。

　　【再出發(fā)】

　　黨紀國法之間“無縫對接”

　　前不久，群眾路線教育實踐活動“成績單”和今年中央巡視組首輪巡視整改報告相繼發(fā)布。新華社刊文提出，“透露出強烈信息：反腐將常態(tài)化并逐步納入法制軌道，越來越多的‘法外之地’將被清理”，“黨紀與國法、行政規(guī)定與法律條文之間還存在一些縫隙，對一些貪腐行為法律的剛性約束還不夠硬實”。

　　新華社文中所提的“法外之地”，即教育實踐活動、“反四風”、中央巡視所發(fā)現(xiàn)的問題，包括“吃空餉”、“裸官”、“紅包”、“奢靡”、“官賭”、“隱形福利”等。

　　反“四風”中10萬余人主動上交“紅包”及購物卡、涉及金額5.2億元，查處2550人，涉及金額2.5億元，不過處理仍以退還等行政處罰為主。

　　在“吃空餉”專項整治中，共清理清退“吃空餉”人員16.2萬多人，但以清退為主，大多并未入刑。

　　一位受訪專家對新京報記者說，如何治理上述“法外之地”，使黨紀與國法、行政規(guī)定與法律條文之間“無縫對接”，可能將是四中全會探討的議題之一，“近兩年高壓反腐，‘不敢腐’的態(tài)勢已經(jīng)形成，四中全會以依法治國作為主題，具體到反腐就是依法反腐、依法懲貪，對習近平總書記提出的‘用法治思維和法治方式反腐’作出進一步安排”。

　　姜明安也認為，四中全會應該會對加強和完善黨內立法作出部署，“強化以法治思維和法治方式，從嚴治黨”。

　　姜明安稱，完善“雙規(guī)”措施進一步納入法治軌道，也將提上日程。去年他參加的最高檢座談會，就探討了紀委如何向檢察機關移交官員腐敗犯罪案件，“過去主要是由紀委負責，調查完畢、證實涉嫌犯罪，再移送司法機關。這次座談會透露，今后，紀檢辦案過程中如果發(fā)現(xiàn)官員構成犯罪，就會直接交給檢察機關”。

　　馬懷德認為，四中全會應該會探討的另一個重要議題是反腐的源頭立法，“三中全會強調‘必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系’，因此約束權力運行方面的源頭反腐法律，應提上日程。比如《行政程序法》、《行政組織法》，信息公開條例上升為信息公開法，以及領導干部個人事項申報公開方面的法律法規(guī)?！?/p>

　　“制定從政道德法律約束公務人員”

　　中紀委特約監(jiān)察員馬懷德表示，一些監(jiān)督約束權力運行方面的立法應提上日程

　　■ 對話

　　應立法監(jiān)督約束權力運行

　　新京報：四中全會會成為反腐從治標轉向治本的轉折點嗎？

　　馬懷德：十八大以來的反腐，有四個新特點：一是加大查處腐敗案件力度，初步形成不敢腐局面；二是從轉變作風入手，注重從源頭防腐；三是強調運用法治思維和方式反腐，將過去一些成熟的制度措施，上升為法規(guī)規(guī)章，增強其權威性；四是注重制度改革創(chuàng)新，比如巡視制度方面的改革，中央巡視組組長一次一授權；紀檢體制的改革，“兩個‘上’為主”，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。

　　四中全會后，會繼續(xù)十八大以來的反腐方向和原則，一方面保持反腐的高壓態(tài)勢，一方面注重制度建設，走向法治防腐反腐。

　　新京報：四中全會會對下一步的反腐帶來哪些影響？

　　馬懷德：“依法治國”強調的是維護憲法和法律的權威。因此，應該加快完善反腐敗法律法規(guī)體系，修改現(xiàn)行法律法規(guī)，以適應反腐形勢新要求。比如《行政監(jiān)察法》規(guī)定：“監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關”。目前，監(jiān)察機關與紀委合署辦公。三中全會確定了“兩個‘上’為主”的改革方向，強化上級紀委的領導，那么“監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關”條款，就應該相應修改。

　　此外，三中全會強調，“必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制”。因此，一些立法特別是監(jiān)督約束權力運行方面的法律法規(guī)，應該提上日程。比如現(xiàn)行的《政府信息公開條例》，沒有包括立法公開、司法公開、黨務公開等內容，所以應該將其上升為《信息公開法》，擴大適用范圍，使權力在陽光下運行?！缎姓绦蚍ā贰ⅰ缎姓M織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責法》，以及規(guī)范官員個人事項申報的申報公開方面的法規(guī)，都是對權力運行加以制約和監(jiān)督的基礎性法律，應該納入立法規(guī)劃，真正實現(xiàn)權力、機構、職能、責任、程序法定。

　　制定從政道德法清理“法外之地”

　　新京報：怎樣解決反腐存在的“法外之地”的問題？

　　馬懷德：十八大以來，中央反復強調堅持依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動。四中全會將進一步樹立憲法法律權威，建立科學的法律規(guī)范體系和黨內法規(guī)體系，處理好國法和黨規(guī)的關系。事實上，這項工作去年就已經(jīng)啟動。去年5月，黨內“立法法”《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》出臺，其中就提出了明確要求：制定黨內法規(guī)應當遵循“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規(guī)定”等原則。

　　目前黨內法規(guī)和法律適用對象與范圍不盡相同，具體到“吃空餉”、“紅包”等“法外之地”，雖然達不到貪污受賄的刑事立案標準，屬于道德層面的問題，不適合通過法律予以調整，但可以由黨內法規(guī)加以約束。

　　為有效約束黨員以外公務人員行為，今后可以制定《公務人員倫理道德法》，對公務人員作出規(guī)范。制定從政道德法律，也可以解決“道德不能立法”的問題。

　　新京報：我國有制定《公務人員倫理道德法》的考慮嗎？其他國家對從政道德是如何規(guī)定的？

　　馬懷德：學界一直有這樣的呼聲，但是并沒有列入立法規(guī)劃。實際上，通過制定行政倫理方面的法律，規(guī)范和約束公務人員的行為，這已經(jīng)被不少國家采用。美國、韓國、日本、中國澳門等國家和地區(qū)都制定了這方面的法律。比如澳門，普通人可以隨時進入賭場，但是公務人員只允許春節(jié)期間進入賭場，其他時間涉足賭場就屬于違法。

　　現(xiàn)階段不宜對反腐體制作大調整

　　新京報：有學者呼吁設立國家反腐總局，整合紀檢機關、檢察機關反貪部門、預防腐敗局等各方面的反腐力量。你怎么看？

　　馬懷德：設立國家反腐總局的呼聲一直存在。去年三中全會前，中央政治局會議宣布要改革黨的紀律檢查體制時，就有一些學者提出了這樣的建議。是否需要設置相對獨立的統(tǒng)一的反腐機構，這值得商榷。我個人認為，現(xiàn)階段正處于反腐的關鍵時期，四中全會后會繼續(xù)保持反腐的高壓態(tài)勢，所以現(xiàn)階段不宜對反腐體制作出大的調整。

　　新京報：你曾經(jīng)建議制定綜合性的國家反腐敗法，四中全會后有必要制定這樣的法律嗎？

　　馬懷德：是否需要制定統(tǒng)一的綜合性的國家反腐敗法，這需要探討。當務之急還是制定源頭防腐的基礎性法律、規(guī)范權力運行方面的法律，也就是剛才提到的《信息公開法》、《行政程序法》、《行政組織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責法》等。

　　官員判處死刑少不等于量刑輕

　　新京報：司法改革被指將是四中全會的主要議題之一。此前，一些貪腐官員的量刑標準，引起了關注。據(jù)測算，2001-2011年間，超過100名被查的副部級以上官員中被執(zhí)行死刑的只有5人，不少人獲緩刑。有人認為對一些官員的量刑標準較輕，你怎么看？

　　馬懷德：保留死刑，但嚴格控制和慎重適用死刑，這是我國的司法原則之一。不能僅憑判處死刑的官員數(shù)量比較少，就得出量刑較輕這樣的結論。該不該判處死刑，刑法有明確具體的規(guī)定。

　　四中全會應該會對三中全會提出的司法改革方向——“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”，作出進一步部署?！按_保依法獨立公正行使審判權檢察權”，有利于促進包括職務犯罪在內的所有案件，公正裁判。具體到反腐，能有效解決地方腐敗案件領導干預司法、重罪輕判等問題，更能避免利用“保外就醫(yī)”逃避懲處等問題。

　　新京報：四中全會召開前，另一個討論熱點就是“雙規(guī)”。來自最高檢專家座談會的消息，對于官員貪腐犯罪，中紀委和最高檢計劃合并“同類項”，就是紀檢辦案過程中發(fā)現(xiàn)官員涉嫌犯罪，直接移送檢察機關。有學者認為，這意味著“雙規(guī)”有可能淡出。你贊同嗎？

　　馬懷德：合并“同類項”并不意味著“雙規(guī)”會淡出?！半p規(guī)”推行20余年來，對于腐敗案件調查取得突破、破除地方保護主義，起到了積極作用。

　　現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定，“監(jiān)察機關在調查違反行政紀律行為時，可以責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁”，這是“雙規(guī)”的法律依據(jù)?！缎淌略V訟法》也對貪腐等職務犯罪的偵查程序，作出了規(guī)范。

　　紀檢監(jiān)察機關和檢察機關合并“同類項”，雙方進一步完善對接程序，有利于整合資源，避免“雙規(guī)”對象泛化等問題。

責任編輯：陳海芹